瞭望丨探索建立稳定脱贫长效机制
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◆ 实现脱贫摘帽并不意味着扶贫画上了句号，扶贫产业的后续发展、脱贫成果的巩固和提升等，任务依然艰巨繁重
◆ “精准识别率、精准退出率以及群众满意度”是衡量脱贫攻坚脱贫质量的重要标准
◆ 如何防止脱贫人口返贫、防止边缘人口致贫，2020年国家层面将制定指导意见，建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制
◆ 此为《瞭望》封面专题“决战决胜2020”报道之一
原题《既要看数量 更要看质量——探索建立稳定脱贫长效机制》
文丨《瞭望》新闻周刊记者何伟 刘彤
广西崇左市龙州县位于中越边境，是国家扶贫开发工作重点县。走进龙州县扶贫办主任黄华山的办公室，“2019～2020年脱贫攻坚作战图”的大牌子吸引了《瞭望》新闻周刊记者注意，龙州县在2018年8月已正式脱贫摘帽，但这里的脱贫攻坚依然热火朝天。
作战图列着“全县贫困状况分布图以及年度减贫情况”“龙州县脱贫攻坚指挥部以及各乡（镇）脱贫攻坚主战场主要负责人”等内容。崇左市委常委、龙州县委书记秦昆说，虽然龙州已实现脱贫摘帽，但并不意味着扶贫工作画上了句号，扶贫产业的后续发展、脱贫成果的巩固和提升等任务依然艰巨繁重。
在2019年减少贫困人口1000万人以上的基础上，2020年全国扶贫工作进入攻坚冲刺阶段，除了一鼓作气从数量上彻底消灭贫困，更要在质量上巩固提高脱贫成果。国务院扶贫办主任刘永富指出，巩固9300多万人的脱贫成果，需要继续加强产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁后续扶持、扶志扶智等工作。对存在返贫风险的近200万已脱贫人口和存在致贫风险的近300万边缘人口，将进行监测预警，及时提供针对性帮扶。如何防止脱贫人口返贫、防止边缘人口致贫，2020年国家层面将制定指导意见，建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制。
广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任莫光辉等专家指出，“精准识别率、精准退出率以及群众满意度”是衡量脱贫攻坚脱贫质量的重要标准，应加大对脱贫摘帽后巩固提升期的考核力度，确保脱贫进度和质量，让脱贫成效得到群众认可、经得起历史检验。
▲ 贵州省级非物质文化遗产“赤水竹编”传承人杨昌芹在展示新制作的竹丝（2019 年11 月11 日摄）。赤水市现有竹林面积132.8 万亩，竹产业是当地农民增收的重要渠道之一 杨文斌摄/ 本刊
聚焦精准巩固提升脱贫成果
“感谢党和政府的关心，还帮我介绍工作，现在我家已经没有啥困难了。”龙州县下冻镇春秀村建档立卡户37岁的蒙彩桃说。
“7年前我爱人因病去世，一家人的生活一度跌入谷底。”蒙彩桃说，在政府帮助下，她一家4口被安置到县城附近约100平方米已装修好的移民安置房，两个孩子上学更方便，老人也可就近就医。蒙彩桃被介绍进入北部湾现代农业有限公司工作，目前每月工资3500元。她家还享受了低保、小额扶贫贷款、教育补助等政策，2017年底一家人顺利脱贫摘帽。
黄华山说，脱贫摘帽后龙州探索建立精准防贫长效机制，防止返贫或新增贫困人口，确保蒙彩桃这样的脱贫户“没有啥困难”。
针对处于贫困边缘的农村低收入户和人均收入不高不稳的贫困户两类临贫易贫重点人群，龙州县政府与中国人寿保险股份有限公司崇左分公司合作，安排经费386万元，创设“精准防贫救助金”。“自2019年6月精准防贫机制启动以来，已监控农户2600户，全县确定因家庭生活困难符合精准防贫救助条件的农户共160户，发放救助金68万元。”黄华山说。
记者采访了解到，2018年广西脱贫户返贫1.36万人，新识别贫困人口3.56万人，加起来近5万人。龙州县有针对性地通过强化扶贫车间就近就业、入企务工、引导发展产业等防贫帮扶，保障非贫低收入户和非高标准脱贫户家庭年人均可支配收入不低于防贫保障线，防止出现返贫或新增贫困人口。
在三大集中连片特困地区交织的陕西，脱贫攻坚战打响以来，贫困发生率从9.02%下降到目前的3.18%。陕西省扶贫办主任文引学告诉记者，为巩固扶贫成果，陕西对2014年以来的脱贫户开展了回头看，采取省级指导、市县联动、条块结合的方式全面核查“两不愁三保障”突出问题。目前，贫困群众“两不愁”目标基本实现，“三保障”任务可如期完成。
贫困户是否解决了“两不愁三保障”是衡量脱贫攻坚质量的重要指标。记者从国务院扶贫办了解到，到2019年底，通过排查确定的未解决“两不愁三保障”的520多万人中，已经解决了500万人的教育、医疗和住房方面的基本保障。2020年要把“两不愁三保障”问题全部排查出来，还有多少人辍学、多少人基本医疗未保障、多少人住危房、多少人饮水安全有问题，都要清清楚楚、认真解决。
专家指出，贫困的发生是一个动态的过程，对贫困户动态管理很有必要，这是精准扶贫和精准脱贫的重要环节。一些地方对精准防贫预警机制的探索值得借鉴。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，2019年消费扶贫是新的扶贫亮点，其中东西部扶贫协作和定点扶贫方式帮助销售贫困地区农特产品483亿元，有效实现了贫困地区农民增收。2020年，尚未脱贫的贫困人口已经不多，主要集中在深度贫困地区，要继续因地制宜创新模式，聚焦资源和项目加大力度打歼灭战。
提升扶贫产业致富能力
记者采访了解到，目前龙州县剩余贫困人口1300户3138人，其中，因病致贫306户，因残、缺劳力致贫523户，主要体现为自身发展能力差。龙州县扶贫办工作人员表示，这是脱贫攻坚剩下的最难啃的硬骨头。除了对部分贫困户根据条件采取特殊帮扶，下一步仍需狠抓产业扶贫促进贫困户增收。
“2019年340个左右贫困县脱贫摘帽，从这些县的脱贫经历来看，发展产业是拔穷根的根本之策，也是奔小康的长久之计。”专家指出，当前各地要结合自身资源优势，发展特色产业，做大做强扶贫产业是脱贫的最好保障。
从全国来看，一大批特色产业在贫困山区拔节生长，乌蒙山区的甜橙、秦巴山区的猕猴桃、大别山区的中药材……成了贫困群众脱贫致富的“金钥匙”。下一步的关键是如何让金钥匙打开致富大门，让农特产品卖出更好的价钱。
苹果是陕西贫困地区脱贫致富的主导产业，但长期以来，陕西贫困地区的苹果生产以农户分散种植为主，苹果质量良莠不齐，收购价格低廉。
采访中，一位果农告诉记者，2019年他的苹果不一样了，收入增加了20%还多。中国石化陕西石油分公司副总经理匡新红向记者介绍了由来：2018年，陕西省脱贫攻坚领导小组产业脱贫办、中石化易捷销售有限公司和陕西苹果集团有限公司三方联手，开启了“政策+产品+渠道”的苹果产业化模式。
陕西苹果集团有限公司工作人员说，果农以会员加盟形式与公司合作，公司制定苹果生产环节各项要求与检验指标，提供技术指导，实行标准化采摘、储存、包装、运输，保障苹果生产的质量。
质量稳定有保障后，利用中石化遍布全国各地的27000多家易捷便利店，陕西苹果踏上了通往消费者的直通车，目前已经进驻了6600多家易捷便利店，实现销售收入过亿元。
产业化模式运营，让生产力的配置更加优化，增加了就业机会，更增加了果农收入。“这让小农户也能参与现代农业发展，分享乡村产业发展红利。”陕西省委农办主任、陕西省农业农村厅厅长黄思光说，探索建立稳定脱贫长效机制，就是要放大产业扶贫带动效益，把更多贫困户、边缘户等群众紧紧吸附在产业链上，从而提高贫困人口自我发展能力。
记者了解到，2019年以来，陕西已整合涉农资金上百亿，推进1.5万菜单项目精准到户，选派2万多名“土洋”专家到一线指导，实现了产业扶贫户长线产业全覆盖。
国务院扶贫办工作人员介绍，近年来贫困地区特色种养业和电商、光伏、乡村旅游等产业扶贫新模式快速发展，72.3％的脱贫户得到了产业扶贫支持。全国92%的建档立卡贫困户参与产业发展，产业扶贫支撑起了高质量脱贫。下一步将强化引导贫困地区发展多元产业，优化提升产业结构，形成持续的竞争力。
加大政策组合破除贫困堡垒
采访中，莫光辉等专家认为，在脱贫攻坚战的最后决胜阶段，需要根据贫困人口和贫困地区实际采取更有作为更有成效的帮扶政策和措施。通过扶贫扶志扶智扶技综合激发贫困人口内生动力，加快建立稳定脱贫的可持续长效机制。
一是提高扶贫开发工作的稳定性，构建有利于稳定脱贫的制度环境。在贫困县摘帽、贫困村退出、贫困人口脱贫之后，继续有效落实精准扶贫精准脱贫各项政策，确保扶贫政策和扶贫模式的稳定性和连续性。
二是提升农村公共服务水平，健全农村社会保障体系。增加国家对贫困地区农村基础设施、教育、医疗卫生、体育和公共文化、社会保障等方面的投入，统筹推进城乡公共服务均等化。
专家指出，目前享受农村低保或特困人员救助政策的贫困人口1796万人，累计有2900万贫困人口享受过农村低保或特困人员救助政策。全国有5978万贫困家庭劳动力参加了基本养老保险。这是脱贫攻坚重要的制度保障。
进一步加强高铁等基础设施建设，推动贫困地区资源优势特别是旅游成为发展优势。近日开通的成贵高铁贯通了西北、西南向东南的通道，纵跨秦巴云贵，连通浙广港澳，让昔日的乌蒙隘口尝到了内陆开放的滋味。四川长宁县县长贾利华说：“高铁贯通让我们有信心打造旅游、竹产业和绿色食品加工三大百亿级产业。”
让农村群众看得上病、看得起病、看得好病、少生病，对稳定脱贫至关重要。数据显示，目前我国因病致贫、因病返贫贫困户约占建档立卡贫困户总数的42%，应加强统筹推进健康扶贫建设。
三是加强农村教育和技能培训，提升脱贫人口人力资本。特别是加强电商、信息化等新型产业形式的培训，培养新型农民，鼓励和引导农民创业、就业。
四是加强产业扶贫支撑作用，建立产业发展与贫困人口利益联结机制。专家建议，建立有效的惠农资金投入体系以及风险防范体系，既满足贫困地区产业发展的资金需要，又通过保险扶贫等方式防范农业产业发展中面临的自然和市场风险，减少贫困人口因产业发展不力带来的损失。
五是提升村庄治理能力，继续完善驻村帮扶机制，注重激发村庄内生发展动力。目前，贫困村基层基础工作显著加强。全国12.8万个贫困村都派了第一书记和驻村工作队，大量的驻村工作队员，是促进脱贫攻坚的生力军，也是乡村发展的主力军，要充分发挥他们的能动性，推动乡村振兴。下一步还可以借助大数据等信息技术，推动社区管理、服务村民的规范化和便利化。
六是继续动员社会力量参与脱贫攻坚，发挥社会组织扶贫作用。当前，社会力量共同参与的大扶贫格局已全面形成，全国20多万个社会组织，有80%以不同方式参与脱贫攻坚。要鼓励和引导社会力量采取多种形式参与农村扶贫开发，为稳定持续脱贫注入资源，提供更加灵活、有效的扶贫方式。LW
刊于《瞭望》2020年第1期
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